GUIDE

pour l’élaboration des Stratégies de Développement des Villes

Chapitre 2 L’élaboration du diagnostic général de la ville

2.1 Objectifs et préalables

2.1.1 Définition

La SDV suppose une bonne connaissance de la situation actuelle de la ville, résultat d’une analyse rigoureuse et dont les résultats sont partagés par tous. Cette phase permet la conduite d’un ensemble d’investigations et de recherches, généralement menées par des experts, sous l’autorité du comité de pilotage et le suivi du comité technique. Ces investigations sont donc destinées à établir un diagnostic général et un état des lieux précis de la ville notamment en ce qui concerne les domaines et axes thématiques choisis comme support de la SDV Le résultat des investigations et recherches conduites dans cette phase est partagé et discuté avec les différents acteurs par le biais, en particulier, des groupes de travail, pour aboutir à la formulation d’un diagnostic reconnu et validé par tous.

2.1.2 Objectifs

En procédant à un diagnostic général et un état des lieux, les acteurs visent l’atteinte des principaux objectifs suivants :

restituer à tous les acteurs un état des lieux précis, clair et surtout sincère notamment à travers les différents axes thématiques choisis, afin d’engager le processus de la SDV sur des bases solides et rigoureuses.
Identifier les problèmes que rencontrent le développement et le fonctionnement durable de la ville et les sources de blocage ainsi que les potentialités et les opportunités susceptibles de se présenter à la ville et qu’elle pourra mettre à profit. Cela devra se faire à travers une approche participative qui mobilise de façon active tous les acteurs, afin de construire une compréhension commune et un sentiment d’appropriation du processus. Cette activité se fera sur la base d’un exercice FFOM (Forces, Faiblesses, Opportunités et Menaces) (voir exemple en annexe VI)
Identifier les changements nécessaires et les améliorations à apporter au fonctionnement actuel de la ville.

2.1.3 Préalables

Les investigations et recherches qui seront conduites dans cette phase seront réalisées par des experts locaux, nationaux ou internationaux. C’est une tâche complexe car elle devra être réalisée dans des délais relativement courts et des conditions souvent aléatoires de disponibilité de l’information. Pour rentabiliser au mieux cette phase qui mobilisera des fonds importants, un certain nombre de préalables devront exister :

Les autorités, tant au niveau central qu’au niveau local, devront confirmer leur adhésion au concept de la SDV en mettent la documentation existante, nécessaire à la réalisation de cette phase, à la disposition des experts dans les délais et les formes les plus favorables,
Les autorités, et notamment le chef de file, faciliteront toute démarche qu’entreprendront les experts pour la collecte de l’information, notamment en leur facilitant les contacts avec les services et les partenaires concernés.

Recommandation : les agences locales et les institutions détentrices d’information et de données devront être dûment informées du caractère officiel de l’activité des experts afin qu’elles mettent à leur disposition toute l’information nécessaire.

2.2 Déroulement de l’étape

2.2.1 Le choix du niveau d’investigation à mener

Deux cas sont à envisager :

les acteurs et les autorités locales, bien que conscients des difficultés de la ville, n’ont pas une connaissance parfaite des causes des problèmes, des priorités à envisager pour leur prise en charge ni des moyens dont dispose la ville pour engager une SDV dans des conditions optimum. Dans ce cas la réalisation d’un profil rapide de la ville, qui est une sorte de monographie de la ville, est nécessaire avant d’engager un diagnostic détaillé des thèmes prioritaires. Pour en savoir plus sur les modalités de réalisation de ce profil de ville (voir annexe III : Mode d’emploi de la Préparation d’un profil rapide de ville)
les responsables sont au fait des problèmes mis en évidence par la pratique de la gestion quotidienne ainsi que, éventuellement, par des rapports et analyses précédentes. L’élaboration d’un profil rapide de la ville ne sera pas nécessaire. La connaissance des problèmes permettra aux acteurs d’identifier rapidement, et de façon participative, les axes qu’il y a lieu d’approfondir et d’engager rapidement un diagnostic détaillé de la ville portant sur les thèmes identifiés (voir en tableau 1 ci-contre quelques exemples d’axes thématiques retenus par des villes de la région asiatique analysées par la Banque Asiatique de Développement et voir aussi l’annexe II : Quelques exemples d’axes thématiques considérés dans les SDV de la région PSEM)

Tableau 1 :

Quelques axes thématiques récurrents dans les SDV: (d’après : City Development Strategy to Reduce Poverty. ADB)

Développement économique local :

production de la ville et investissements,
activités économiques, croissance,
structure de l’emploi, chômage, etc.

Infrastructures et services :

Infrastructures et systèmes de transport
énergie, eau potable, assainissement, drainage, déchets solides etc.

Environnement :

qualité de l’air, du sol et de l’eau,
protection des espaces verts et espaces ouverts,
biodiversité, pollution

Développement administratif et financier :

administration de la ville
participation communautaire,
revenus et dépenses,

Développement spatial de la ville :

actualisation des instruments d’urbanisme
affectation des espaces

Les axes thématiques sur lesquels la SDV devra s’articuler sont alors arrêtés de façon concertée entre les autorités et les parties prenantes pour lancer le processus. C’est, le cas échéant, sur la base de cette connaissance des problèmes que rencontre le développement de la ville que les bailleurs de fonds ou organismes de coopération (à l’instar de l’Alliance des Villes ou Medcités), sont sollicités, pour engager une SDV.

2.2.2. Les modalités de réalisation d’un diagnostic thématique détaillé de la ville

Le processus de préparation d’un diagnostic thématique passe par quatre phases :

Les préalables pour le lancement du diagnostic thématique
L’analyse approfondie des problématiques urbaines les plus saillantes,
L’analyse FFOM (Forces et Faiblesses - Opportunités et Menaces) connue sous l’acronyme anglais SWOT
L’élaboration de rapports sectoriels par axe thématique et la proposition de scénarios alternatifs.

En parallèle à ces quatre tâches séquentielles, deux activités transversales importantes sont à retenir :

L’organisation, à chaque étape, d’ateliers de suivi et d’évaluation de l’avancement du diagnostic,
La rédaction des documents finaux du diagnostic.

2.2.2.1. Les préalables pour le lancement d’un diagnostic thématique détaillé de la ville :

Ces préalables se composent des éléments suivants :

L’établissement des termes de référence du diagnostic : Dans le cadre de ces termes de référence, il est nécessaire de définir le périmètre d’investigation en délimitant l’aire de la SDV et de procéder à l’analyse du contexte externe notamment en vue d’identifier les autres acteurs ou partenaires potentiels pouvant avoir influence et compétence sur des thèmes clé de la ville. Concernant l’aire d’investigation, elle peut comprendre une ou plusieurs communes urbaines auxquelles peuvent s’ajouter des communes rurales périphériques. Cette délimitation est très importante pour la pertinence du processus SDV mais a des conséquences :

au niveau de sa gouvernance (plus on élargit l’aire plus on alourdit le comité de pilotage et les procédures de concertation),
Au niveau de la profondeur des analyses permettant de produire des stratégies significatives (plus large est le périmètre plus la stratégie risque d’être superficielle).

Une approche pratique et efficiente serait de procéder à une analyse par « étage » des aires d’investigation :

Une analyse sommaire de la région d’influence de la ville (zone urbaine étendue plus son arrière-pays ou hinterland),
L’analyse plus approfondie de la zone métropolitaine, et enfin
L’analyse détaillée de zones ou quartier sensibles (poches de pauvreté, zones informelles ou sur densifiées, espaces d’importance écologique avérée, etc.) ou d’intérêt particulier (zones d’expansion économique, espaces de développement prioritaire, etc.) dont la prise en charge est jugée centrale au processus de planification.

En ce qui concerne les acteurs ou partenaires qui ont compétence et influence possible sur la SDV, il est important qu’une analyse exhaustive de ces acteurs soit faite afin de les identifier, mais, élément très important de cette investigation, que ces acteurs soient informés du processus et leur participation active (ou tout au moins leur adhésion au principe du processus) soit acquise. Ces acteurs peuvent être internes à la ville (secteur privé, organisations de la société civile, personnalités, professionnels, etc.) ou externes à la ville (agences et administrations provinciales ou nationales, départements techniques, agences de coopération internationales, etc.). L’identification des axes thématiques d’investigation: Ces axes sont préalablement identifiés par l’autorité qui initie le processus en concertation avec les principales parties prenantes (en général les membres du comité de pilotage) avec, si nécessaire, le soutien du comité technique. Ils sont soumis pour approbation et validation aux partenaires du processus, de préférence avant l’engagement des investigations afin de s’assurer de l’adhésion de tous les acteurs.
Le choix des experts pour l’élaboration du diagnostic : Sur la base de termes de référence ainsi établis par le comité technique en concertation avec le comité de pilotage des experts sont choisis pour établir le diagnostic.

Recommandation : Il est important que les experts soient très avertis des questions traitées. Dans les situations où un recours à un ou des experts internationaux est nécessaire, il est fortement recommandé que des binômes soient formés en associant à chaque expert international un expert local. Ceci permettra d’assurer d’une part la continuité du processus et de garantir que des aspects locaux importants ne soient pas ignorés sachant que les experts locaux sont plus familiers avec les réalités de la ville et du pays, et que, d’autre part, s’opère un transfert de savoir faire avec les experts internationaux qui peuvent apporter un complément très utile du fait de leur vision globale et de leur expérience de pratiques dans d’autres pays.

2.2.2.2. L’analyse approfondie des problématiques urbaines les plus saillantes

Un diagnostic global bien conduit permet de faire émerger des axes stratégiques de développement. Ces axes peuvent être de nature sectorielle (économie, environnement, infrastructure etc..) ou territoriale (zone d’aménagement touristique, zone urbaine à réhabiliter etc..). Ces axes et leur richesse vont constituer la base et le point de référence pour les travaux des prochaines étapes d’élaboration de la SDV.

2.2.2.3. L’analyse FFOM (Forces et Faiblesses-Opportunités et Menaces) et analyse des scénarios possibles de développement

L’emploi de l’analyse FFOM est communément considéré comme un outil efficace permettant la synthèse des résultats des diagnostics thématiques et sectoriels. Elle constitue une étape nécessaire pour la suite du processus notamment la définition de la vision et des axes stratégiques. Les FFOM d’une ville sont les constats qui lui sont propres, issus des diagnostics réalisés et sur lesquels elle peut appuyer sa vision de développement en exploitant ses forces, saisissant les opportunités offertes et corrigeant ses faiblesses (Voir Annexe V Exemples de FFOM)

Figure 1 Analyse FFOM: facteurs internes et environnement externe

Ainsi, les forces et faiblesses d’une ville sont les caractéristiques qui lui sont propres (caractéristiques internes de la ville), dégagées du diagnostic interne, et sur lesquelles elle peut appuyer sa vision de développement, soit en exploitant ses forces, soit en corrigeant ses faiblesses, notamment par rapport aux principaux axes stratégiques ou domaines d’investigation retenus.

Concernant les opportunités et menaces, elles se rapportent aux évènements, facteurs et conditions externes à la ville et sur lesquels la Ville n’a pas contrôle (environnement externe à la ville) tels que le marché national, régional ou international, le contexte politique régional, les accords commerciaux susceptibles d’engager le pays, les investissements et projets structurants de niveau national (aéroports, ports, autoroutes, etc.). Elles peuvent soit l’avantager dans son développement (Opportunités), soit au contraire l’exposer à des problèmes de développement (Menaces).

2.2.2.4. Analyse des scénarios alternatifs de développement

L’analyse FFOM des premiers résultats des diagnostics thématiques et sectoriels, est un moment privilégié pour évaluer les alternatives et différents scénarios permettant d’atteindre l’objectif de développement optimum. Ces scénarios alternatifs tiendront compte des tendances possibles :

des points forts de la ville (ex : montée en puissance des investissements touristiques, amélioration des infrastructures de transport, assouplissement de la règlementation sur les investissements, etc.)
aussi bien que de l’évolution possible de ses faiblesses (ex : allégement des lourdeurs bureaucratiques, réhabilitation des quartiers insalubres, réduction des sources de pollution, etc.).

Il est, en effet, important que les équipes techniques chargées de l’élaboration des diagnostics proposent plusieurs options aux acteurs de la ville et cela pour plusieurs raisons, notamment :

Fournir aux autorités et à leurs partenaires une base de travail sur laquelle engager un débat constructif – et pédagogique – sur les différentes options menant à une prise de décision collégiale,
Offrir aux acteurs la possibilité de faire des choix et, par conséquent, d’assurer une meilleure appropriation du processus par ces mêmes acteurs et,
Permettre aux « responsables de la planification d’anticiper tout changement éventuel afin d’envisager la réaction appropriée » lors du déroulement du processus.

La proposition de scénarios pourra enfin s’avérer un exercice pédagogique très utile lors de l’élaboration de la vision.

2.2.2.4. L’organisation d’ateliers à chaque étape de l’avancement du diagnostic.

Pour passer d’un diagnostic produit par des experts à un diagnostic partagé et approprié par les différents acteurs de la ville, il est nécessaire d’organiser:

Des ateliers thématiques sous forme de groupes de travail (2 à 4 ateliers au maximum) qui sont organisés sur une courte durée dans le but d’approfondir les différents thèmes choisis (développement industriel, croissance urbaine, développement touristique ….) et leur tendance d’évolution, analyser et discuter les différents scénarios proposés.
Un atelier de restitution de l’ensemble des diagnostics avec un débat particulier sur les FFOM et les perspectives d’avenir de la ville. Cet atelier permet d’enrichir les résultats des diagnostics urbains et prépare le lancement de l’étape suivante du processus de la SDV à savoir « la mise au point d’une vision stratégique».

2.2.2.5. La rédaction des documents du diagnostic.

Des rapports thématiques : Ces rapports donneront un état de la ville sur chacun des axes thématiques ou secteur considéré. Les rapports veilleront à :
1. Donner une brève description du secteur en question,
2. Identifier les schémas d’évolution du secteur et les facteurs de changement,
3. Lister les principaux problèmes que rencontrent la ville et ses citoyens dans le secteur donné,
4. Proposer, en s’appuyant sur une analyse FFOM, les formes d’interventions et les changements nécessaires pour améliorer la situation de la ville sur le court, moyen et long terme.
Un rapport de synthèse : un rapport synthétique sur l’état de la ville qui contiendra :

Un profil sommaire de la ville,
Les indications relatives aux forces, faiblesses, opportunités et menaces concernant la ville dans sa globalité,
Les perspectives générales qui s’offrent à la ville et les attentes des populations,
Les principales contraintes qui freinent la compétitivité de la ville.

2.2.3. Les moyens, les techniques et outils

Les moyens d’investigations pour la réalisation de cette phase sont au nombre de trois :

L’analyse de documents normatifs et règlementaires existants : textes règlementaires et législatifs, codes et prescriptions, ainsi que les statistiques nationales et locales, les rapports annuels, sectoriels ou d’étapes des différentes administrations et services concernés aux niveaux local et national, ainsi que les rapports des acteurs de la société civile (associations professionnelles, chambres de commerce, d’industrie, …) etc.

La consultation directe des acteurs et partenaires concernés par les axes thématiques (autorités concernées, directions sectorielles ou déconcentrées, ONG spécialisées, organisations de populations cibles, administration centrale sectorielle concernée, etc.). Par exemple, une analyse du développement économique local nécessitera une série d’entretiens avec les représentants des principales sociétés étatiques, les représentants du secteur privé, les représentants du secteur informel, de l’artisanat, etc.

La conduite d’enquêtes : dans quelques cas il peut être nécessaire d’engager des enquêtes pour actualiser l’information (ou combler son inexistence). Ces enquêtes seront menées en faisant appel aux ressources locales existantes (bureaux de statistiques, de prospectives, etc.)

2.2.4. La validation et la consécration des résultats

Les structures d’encadrement du processus auront un rôle très important à jouer durant cette phase en procédant à un suivi actif des travaux de diagnostic. Ces travaux sont, en général, réalisés par des experts, du fait de la masse importante de travail à fournir et qui peuvent difficilement être entrepris directement par les structures de l’administration locale. L’encadrement rigoureux de ces travaux par les structures d’encadrement du processus permettra à tous les acteurs d’avoir une bonne compréhension des enjeux et une appropriation des conclusions des travaux.

Le comité technique de suivi aura pour tâches :

D’assurer un suivi direct de la progression des travaux des experts (respect des termes de référence, qualité et ponctualité des rendus),
D’orienter les experts, d’analyser le contenu des rendus et d’apporter les critiques et recommandations nécessaires (notamment lors de la remise des rapports intermédiaires)
De soumettre au comité de coordination les rapports finaux (résumé exécutif, recommandations, les enseignements clés et les « lignes de force » des rapports susceptibles de préfigurer la vision et les axes stratégiques).

Le comité de pilotage aura pour tâches :

D’analyser les rapports en organisant des séances de travail consacrées à la présentation des rapports par les experts,
De donner ses orientations aux experts et ses conclusions.
Le maire ou le chef de file du processus continuera à jouer activement son rôle de moteur du processus, en maintenant la motivation et le dynamisme des acteurs.

Recommandation : La transmission des documents destinés au comité de pilotage par le comité technique de suivi aux fins de validation devra se faire dans un délai qui permette une analyse de ces documents par les membres du comité (1 à 2 semaines).

2.2.5. Les résultats escomptés

Une bonne conduite de cette phase permettrait l’atteinte de résultats importants, notamment :

Une documentation claire, fiable et utilisable sur l’état actuel de la ville, ses forces, ses faiblesses ainsi que les opportunités qui pourraient être saisies et les défis qu’il y aurait lieu de relever.
Une compréhension de la situation par les acteurs clés, notamment ceux appelés à prendre et mettre en œuvre les décisions importantes y compris au niveau central.
Une appropriation de l’analyse par les acteurs clés, garantie de leur engagement avec les autorités.
Une large adhésion des populations de la ville au processus et aux propositions retenues.

2.3 Spécificités des PSEM et réponses à apporter à ces spécificités

2.3.1 Quelques caractéristiques propres à certains PSEM

L’analyse des rapports élaborés pour la réalisation des SDV dans la région a fourni un certain nombre d’enseignements relatifs aux pays et villes de la région et à leurs systèmes de gouvernance,

notamment :

La complexité et la spécificité de certains cadres législatifs et règlementaires tels que ceux relatifs aux systèmes et au droit sur le foncier, résultat de la superposition de plusieurs droits (coutumier, habous, wakf, hérité des puissances coloniales) qui supposent un recours à des compétences locales très averties de la question locale.
L’absence de certaines informations dans des domaines clés et, quand l’information existe, le réflexe de rétention de l’information encore présent dans quelques pays,
Certaines réticences, notamment de la part des autorités locales, à engager les débats directement avec la population, préférant l’intermédiation d’officiels désignés et supposés représenter ces populations.
La difficulté à mettre l’accent sur les thèmes émergents (gouvernance et démocratie locale, changement climatique, économie d’énergie) alors que ces questions concerneront de plus en plus directement les PSEM dans le moyen et long terme (voire le court terme pour certaines problématiques).

2.3.2. Les difficultés et risques à surmonter

Ces difficultés et risques sont souvent le corollaire des spécificités constatées. Parmi les plus importantes, qui représentent parfois des facteurs de blocage ou de limitation de la portée de la SDV, on peut citer :

L’existence de réflexes de rétention de l’information par certains services, ce qui peut entacher les résultats des analyses et diagnostic, voire conduire à des conclusions erronées.
L’absence d’information est souvent liée à la non prise en charge de certains thèmes par les autorités. C’est notamment le cas de séries d’observations concernant des secteurs aussi divers que les montants des transactions foncières et immobilières, les indicateurs de niveaux de pollution, le niveau de l’évasion fiscale, etc.
Quand l’information existe elle est parfois obsolète et dans certains cas, nécessite une mise à jour.
Les travaux des experts restent encore souvent marqués par un certain « académisme » qui les rend non adaptés à l’objectif de cette phase qui nécessite des diagnostics ciblés et non complaisants.
Le langage des rapports reste parfois conventionnel et mesuré marqué par la difficulté d’« oser » désigner explicitement les carences et faiblesses.
Un certain nombre de thèmes spécifiques continuent à ne pas être pris en charge par des experts et spécialistes locaux probablement du fait de leur nouveauté dans le contexte local (mobilisation de financements municipaux non conventionnels, crédits, etc.)

2.3.3. Les moyens pour surmonter les risques et difficultés dans le contexte des PSEM

Plus que de moyens techniques ou d’expertise, la volonté politique des chefs de file et du gouvernement, acquis au concept de SDV et ses présupposés, seront de nature à permettre de surmonter les défis signalés, en particulier :

Une gouvernance en matière de communication confirmée par les autorités officielles.
La collaboration des structures étatiques doit être recherchée par les autorités qui devront faire un grand effort d’information sur l’objectif de la SDV afin de lever toute suspicion lors de la collecte de l’information auprès de ces entités.
Dans l’hypothèse de difficulté d’accéder à l’information –ou de son absence- il sera demandé aux experts de faire appel, autant que possible, à des scénarios ou des modèles permettant d’approcher la réalité locale (ex : en utilisant des séries statistiques, des données relatives à des domaines connexes, etc.).
Le comité de pilotage et le comité technique de suivi ont un rôle important dans la traduction des résultats en langage clair et direct, accessible aux populations dans le cadre des ateliers de concertation.
Il ya lieu enfin, comme signalé plus haut (voir 2.2.2.1.), de favoriser systématiquement la mise en place de binômes expert local/expert international pour assurer la continuité et la durabilité du processus.